【专家】卫昌明:《自贸区》

2016-10-28
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上海自贸区从2013年9月29日到现在,有两年多时间了。到明年的9月29日,就是三年。因为中央要求的试点时间就是三年,所以现在对于我们上海自贸区管委会也好、对上海自贸区领导小组也好,压力都非常大。

两大核心任务

自贸区两年多时间的创新实践,主要有两大类核心任务。

第一个就是政府职能转变,另一个就是对外开放。这是两大重要的任务。所以我们推出的自贸区改革举措,在第一年推出了四大改革举措,例如,在以国民待遇加负担清单为主的投资管理制度领域进行创新,这是一个自贸区非常重要、又具有推广复制价值的改革创新举措。

投资管理制度创新

投资管理制度创新包含了三项内容,一是我们说的境外投资这一块,就是引进来这一块,是国民待遇加负面清单。

二是中国企业走出去到外国投资,自贸区内哪个企业到境外去投资,只要向商务部门去备案就可,不像以前要审批的。

三是商事登记制度改革,当时这个管理制度创新推出以后,确实引起一个很大的轰动效应。所以到目前为止,我们现在在自贸区引进企业方面是创了历史奇迹的。我估计到今年底自贸区企业数量肯定是突破25000家。这是一个非常大的数字。这是制度创新带出的效应。投资管理制度创新是一项我们自贸区创新的内容。

贸易便利化

第二是贸易便利化这方面,自贸区也是走在前面的。但是贸易便利化的举措,当时是建立在特殊监管区的基础上的。现在大家都知道,上海自贸区已经扩展到120平方公里,原来的面积是28.78平方公里。28.78平方公里主要是特殊监管区,是上海当时的综合保税区,但是拓出来以后就是91.94平方米,增加后的面积都不是特殊监管区,这样就带出一个问题来,原来贸易便利化的一些举措在全国是领先的,但是这些东西你要推,首先也要在这些新增的区域里面推广,但在具体实施中,好多举措并不是全部可以在这个扩区的范围内实施的。这就是贸易便利化如何进一步在整个自贸试验区复制推广问题。

现在管委会也好,领导小组也好,在大力地推动国际贸易单一窗口建设。这是个重大的改革,就是用全程信息化的手段,从根本上来解决这个贸易便利化问题。特殊监管区大家都知道,以前是用围栏,也就是物理围栏围起来的区,但扩区的范围,比如像金桥、张江、陆家嘴还有包括世博地区,这些地方没有围栏,但是也是自贸区,不是原来传统意义上的特殊监管区,那怎么来管,这个贸易便利化怎么来提升,唯一的手段是信息化。但这个信息化现在看来不是那么简单,是挺复杂的事情。

所以现在就首先在国际贸易单一窗口用新的手段来推动贸易便利化。真正在整个上海自贸区全部打通、整个上海口岸也要全通,还需要时间。除了上海口岸的国际贸易单一窗口建设之外,根据国家的要求,还要把整个亚太地区的单一窗口都能够连接起来。比如说韩国、东南亚等等可以统一起来。这是上海自贸区现在也在探索的事情。

金融创新

第三块就是我们的金融创新。上海自贸区金融创新不仅仅是为自贸区,因为国家现在给上海有一个国际金融中心建设目标任务,所以上海金融中心如何和上海自贸区的金融创新相结合,这是上海自贸区要探索的事项。在上海自贸区金融创新方面,国家的“一行三会”出台了许多支持措施,原来是51条,后来又出了40条,这些政策出台对上海自贸区在金融创新上提供了法律和操作上的依据。

这也给上海自贸区金融创新奠定了基础。这方面也是上海自贸区在推动的一项很重要的内容。包括人民币国际化、人民币境内境外的资金池、外汇资金池、FT账户,也即自由贸易账户、境外的融资,在自贸区的一些融资企业可以享受相对比较特殊的政策,这些新政在上海自贸区还是有一定优势的,也吸引了众多企业的眼球。

事中事后监管

第四块就是事中事后监管。事中事后监管现在推出的是六项内容。一个是信息共享和综合执法,这和刚才说的自贸区贸易便利化中所涉的国际贸易单一窗口也是有关系的,信息共享和综合执法不仅仅和贸易有关,和政府管理的所有方面都将有一个信息共享关系。从市场准入开始,一直到每个企业日常的运营,将来都要有一个管理信息共享。但现在的问题是整个管理体制是从上到下,我们形象地表示为一个蜂窝煤,上下是通的横向都是不通的。信息共享就是怎么来打通横向之间信息的共享问题。如果信息共享了那管理就可以高效有效。所以这是事中事后监管在重点推动探索的一项工作。这也是中央国务院领导都是非常明确要推动的一个事情。这个事情如果做好了,那我们的改革创新就可能达到一个新的高度。

  二是事中事后监管对企业的制度约束。因为前面市场准入门槛降低了,那后面还是要加强监管,不可放任自流。要求企业在每年年度主动向政府主管部门报告基本情况并向社会公示,再加上一个异常名录制度来管理。每年的年检不检了,但是企业每年必须向市场监管部门报企业基本状况,企业如果1年不报就可能到异常名录,三年不报的企业就进黑名单了,现在自贸区已经建立了这样的管理体制。

  三是推动社会诚信体系的建设。这也是自贸区在探索的一项重要内容。

  四是我们要探索社会力量参与市场的监督管理。当时自贸区一成立就提出这样的概念,现在有了一些具体做法,还在逐步完善,包括我们陆家嘴金融贸易区现在既是自贸区,又是金融城,一直在筹备建立一个金融城管理委员会,类似伦敦金融城那样的。这也是一个非常重要的探索。

  第五和第六项实际上是在国家层面,也是自贸区配合国家层面的一项工作,一个就是我们的安全审查机制,还有一个就是反垄断。

  这些整个构成了我们事中事后监管一个体系化的工作,当然可能还会有一些新要求和需要更加完善的一些做法,就是要根据中央领导总书记、总理几次到自贸区来都强调要“大胆试,大胆闯,但风险要可控”的要求,不断完善事中事后监管。

  自贸区是通过开放来促改革,通过改革来促进发展的试验地。开放以后你不能放任自流,怎么来管,这个都是一个要去探索的重大事情。

 这是自贸区到2015年扩区前的四项重要的改革内容。扩区后又提出四项自贸区探索的任务。

投资者权益保护

投资者权益保护,也是自贸区第五项要去探索的内容。改革开放以来很多外资企业,经营期都慢慢要到期了,他们土地的使用权等也要到期了,怎么来处理,都是非常紧迫的问题。还有刚才也有专家提到,如何营造更加公平的竞争环境和良好的营商环境,这个也是自贸区要去探索的,这是第六个任务。

政府行政的透明度

第七个内容就是政府行政的进一步公开透明,这也是政府转变职能的重要体现。

建设上海科技创新中心

第八个是上海为了结合自贸区来推动上海新发展提出来的,就是上海科技创新中心建设。科创中心建设如何和自贸区建设相结合、和自贸区的发展相结合,我们提出一个叫“双自联动”,自主创新加自贸区,所以叫“双自联动”。

这八项内容实际上我的理解更多是反映体现在政府职能转变,是自贸试验区的核心任务。所以从这个层面上来讲,将来中西部内陆地区自贸区的设立我觉得是非常必要的。因为政府职能的转变不是一个区域解决了,其他地方也都解决了的问题。政府职能转变特别重要的是思想观念的转变,是思想的解放,这个我觉得非常重要。内陆地区建自贸区从这个角度是非常有必要的。

限制和挑战

我们在上海自贸区的推动过程中间也面临很多条条框框的限制。包括证照分离,这个事情怎么去推动,好多法律在上面,怎么去突破?对公务员来说也是一个考验。现在自贸区层面提出,法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为,后两项是针对公务员,但是公务员现在要去参与改革创新,说法律是这样规定的,怎么去跨出一步推动改革?值得思索。

法定责任必须为,对,依法办事。但是法无授权不可为,法律没明确怎么去做?但现在的改革是恰恰要去创新突破,你不能说我有了规定才去做,现在没有规定但要凭对事物发展的判断做出决策是否可以?或超前一步敢不敢做决定或落实?这个对现在的改革创新是一个挑战。

创新释放红利

以上给大家报告的上海自贸区八大改革创新主要是围绕着我们政府职能转变、创新管理制度而进行的。而不是建设一个新的自贸区,不是这个概念。人家说你上海自贸区搞得这么火热,是不是有些特殊政策。没有任何优惠政策,国家给的就是制度创新,通过制度创新的红利,来吸引更多的投资,是这样的一个目标。

刚才说的第一个投资制度改革创新,对我们自贸区的推动是非常厉害的。这么多的企业进来,有了这么多资金积累,可以做好多事情,这就是制度创新带出来的红利。

加大开放力度

还有一个就是开放,主要是服务业领域的开放。当时选了六大领域的开放,当然六大领域开放确实也碰到了一些问题,这个就像刚才说的国家很多大的政策没有调整,小的领域开放是蛮难的。所以六大领域的开放我们现在引入的企业相对少一点。更多是负面清单之外领域的投入是比较大的。

开放这块还涉及到负面清单,2013年负面清单是190项,2014年是139项,2015年变成122项,特别是管理措施不断缩减,且越来越规范,但也引起了一些争议。前两个的出处是商务部为主的,第三个以国家发改委为主。这个虽然是122项,但里面有些特别措施比前面严格了。比如像增值电信、还有对教育培训、对医院的开放、医疗的开放反而是倒回去了。所以在开放、在市场准入这块我们觉得还是需要进一步加大一些力度。


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