【专家】张威关:《于建设内陆自贸试验区的思考》

2016-10-28
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关于内陆自贸试验区的建设,现在更多的争论集中于要不要建。曾经有观点认为,内陆地区它本身开放水平就不高,所以可能达不到试验目的或者是没有试验的需求。我后面会讲为什么内陆自贸试验区的意义非常重要。

另外,我们在内陆大部分有申报意愿的省份所了解到的情况是,大部分省份其实不太了解中央建自贸试验区的主要考虑是什么。越来越多的地方提交上来的方案都是在讲我哪些方面特别好,所以我应该建一个自贸试验区。

而这一点其实跟中央设计自贸试验区的初衷是相违背的。我们从上海自贸试验区建设的前后就开始呼吁要关注一下内陆自贸区的几个关键点。但是到目前为止,部分省份经过充分的沟通交流,对这个事情有了一定理解,但更多的省份其实还没有厘清楚自贸试验区到底要干什么。所以我想从四个方面,就是试验,它到底应该试什么,在哪儿试,由谁试和怎么试来跟各位做个交流。

试什么?

从国家层面进行考量

  首先是自贸试验区到底应该试什么?基本上各地方上报来的方案都没有解决这个问题。前面的专家都讲过,从上海开始,我个人认为设自贸试验区的主要目的是要实现国际经贸新规则。曾经有传说在上海先建自贸区就是因为我们领导在美国谈到了负面清单问题,这对我们而言是个挑战,所以我们需要在一个地方的有限范围内去看这个事情的风险和压力,这是自贸试验区首先要解决的第一个关键问题。

现在内陆自贸试验区设立的阶段跟当初上海又不一样了。因为TPP签了,这中间就涉及了更多的国际经贸新规则。这些内容需要实践,很多东西可能不仅仅在东部地区,在中西部地区也需要实践。

第二,大家都知道,我们的自贸试验区另外一个任务是要改革。大家可以关注到,到目前为止自贸试验区完成的所有制度创新,可能并不一定要在自贸试验区的范围内才能做,只是因为之前我们推进这项创新阻力重重,才在自贸试验区的范围内先进行了制度创新和改革。

第三个大的方面是为什么内陆要建自贸试验区。这是因为内陆地区跟东部沿海地区的经济落差已经很大了。大家知道,开放是促进发展的一个非常重要的手段,如果我们把所有的自贸试验区都放在东部的话,就意味着东部和中西部之间,因为开放政策的落差,而形成的经济差距会越来越大,这就可能有悖于我们国家促进区域经济协调发展的总体目标。

第四个要试的方面是我们的全方位开放格局到底怎么建。如果只在东部地区建的话,可能至少称不上全方位,尤其是现在我们提到了东西双向开放的问题,那么中西部地区未来在丝绸之路经济带、包括长江经济带建设中可能要更多地发挥作用。

以上是我想说的第一个问题。内陆地区建自贸区,首先无论是上海也好,福建也好,它都叫中国上海、中国福建,也就是说这是中国的自贸区放在了上海、放在了福建,所以它要试验的是国家层面的战略问题,而不是单纯的某一个地方的经济发展问题。这可能是未来内陆地区在自贸区建设过程中需要关注的重要问题。

在哪儿试?

地域和模式要有代表性

第二个大的方面就是在哪儿试。我认为要突出两点。第一点是地域代表性。刚刚李主席也谈到了,我们东部地区现在试验的很多内容可能在中西部地区就复制推广不了,因为中西部没有沿海,所以复制不了东部地区可能有的政策,甚至包括在金融领域的一些开放政策,它可能没有这种需求,所以我觉得地域的代表性比较强。我们应该在中西部一些不同发展水平的地区进行自贸区建设试点。因为自贸试验区不是为某个地方的发展而服务的,它的目标是在一个地方试点能够对类似地区形成示范带动作用。所以地域代表性特别强调。

第二点是模式的代表性。我认为可能所有的地区不能都一个模式。如果所有地区都一个模式就不用试验了,直接复制推广就够了。所以比如制造业发达的地区,可能内陆省份都比较多,它面临的是把制造业的开放和服务业的开放有机结合的问题。还有很多地方是生态权利好、气候条件好、旅游资源丰富,这些地区是不是一定要寻着东部地区已有的发展路径去走,我觉得也是个值得关注的问题。

我们觉得特别崩溃的是,比如贵州,条件特别好的地区开始建富士康了,制造业基础特别好的陕西开始搞生态建设了,都是在发展定位上特别错位。

所以在哪儿试?因为商务部在管理问题上曾经出台过不同的标准,虽然不是明文的,但可能自贸区建设首先要打破的是一定要依托综保区的既有思维模式,就是最早我们规划有综保区的地方才能建,而实际上现在可能不一定要有,当然有了更好。

第二是自贸区建设不能用传统的开放型经济数据作为审批依据,这样的话可能会进一步拉大差距。

第三个就是我刚才提到的,不一定东部地区比中西部地区更适合。

由谁试?

兼顾国家意图和示范作用

假定我们选定了中西部地区建自贸试验区,由谁试的问题,我个人认为,第一要能体现国家的战略意图,就是刚才说的要体现国家在这个自贸试验区到底试验什么。

第二是它的发展模式应该是具有特色的。

第三个关键点就是一定要有很强的示范带动作用。比如说我们在中西部的任何一个地区,全点来做自贸试验区,应该能对它的周边地区产生很好的辐射带动作用。

第四我觉得发展水平好可能只是个参考性的条件,因为可能有更多的历史上的发展区域,比如说像重庆,它的发展可能仅仅因为几个条件的撬动就出现了飞跃。包括四川现在综保区的发展,也可能就是因为若干大项目所带动起来的。所以我觉得现阶段的发展水平可能更多只是一个参考条件。

怎么试?

深化改革扩大开放

最后一个问题是怎么试。我们对申建的自贸区在进行深度考察,另外前段时间我们也对福建一些自贸区的发展状况在做评估。从目前来说,我觉得自贸区更多的功能可能是两大项。

一项是深化改革制度创新,这一块可能是目前我们四个自贸区相对做得比较好的,大家可以看到包括这个国际贸易单一窗口、一照一码,这些方面推进相对要顺利一些。而在扩大开放、风险测试这些方面,反而是现有的四个自贸区推进相对比较有阻力。可能这也是在未来的自贸试验区建设中间应该规避的。

我们从福建的调研中可以深刻地反映出来,现在自贸区大门开了、小门不开的问题特别多。虽然从方案上允许了这一类企业的建设以及相关领域的开放,但在真正实践的过程中,来自各相关主管部门的压力还是非常大。所以我觉得到目前为止,自贸试验区在深化改革制度创新层面,它的工作推进可能比较好比较顺利。而在扩大开放、尤其是在风险测压的方面可能还不够。

虽然我们四个自贸区统一的负面清单,当然上海我个人觉得它是负面加正面。就是它一方面有负面清单,还在负面清单的中间搞了一些试点开放。这些方面可能更多是我们对风险测试,也就是自贸试验区应该完成的使命。就刚才主席讲的,我们可能有很多在对外经济交往中的一些难点和关键点问题,应该放在自贸区里面去做尝试,而这可能更多要求我们高层政府管理部门,需要勇气、需要胆识、也需要突破。

两点建议

加强宣传厘清问题

因为今天的主题是关于内陆自贸试验区的建设,就想就目前为止我所掌握的内陆自贸区试验的情况,提两点建议。

第一点是对自贸区建设的宣传普及推广特别重要。因为就这段时间的情况来看,各地首先对自贸试验区的概念都是混的。历史上我们国内关于自由贸易曾经出过三种名称,除了中韩、中澳这种自由贸易区,就是传统FTA叫自由贸易区。商务部曾经专门发文解决了原来的综保区这种名称,海关特殊监管区我们叫FTZ;而现在的上海自由贸易试验区可能跟我们国际上所说的对外贸易区,FTZ有差别,我觉得它比一般性的对外贸易区的功能要多,因为它涉及了制度创新改革。但是可能比类似济州岛这样的FTZ它的功能又少。因为济州可能除了外交和军事权利之外,其他都已经高度自治了。我们的自贸区还到不了这个程度。

所以在各地的调研中经常会出现我这个地方要建的自贸试验区,我主要是对哪个国家的重点先行先试和开放,这基本上从国际经贸规则的角度是不可能实现的。所以在自贸试验区建设的过程中,我觉得对于概念和自贸区建设本身的一些问题应该加强宣传普及。

另外一个问题就是内陆地区建设自贸试验区的时候,对当前发展的问题和障碍梳理不清楚。很多地方高层到部里面找部领导的时候,他说不清楚他的自贸试验区到底要干什么,到底要什么政策,现有的政策有哪些不能满足。所以我觉得可能对内陆地区而言,更多的是要梳理一些自己特有的一些发展过程中的问题和障碍,并且通过自贸试验区能很好地解决他的开放措施,这种障碍的解决可能也会对其他地区的经济和开放发展,产生良好的带动和促进作用。


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